能源价格波动

欧盟现有的排放交易体系（EU-ETS）为欧盟的重工业、电力行业和航空业制定了碳价格。然而，为了保持欧洲工业的竞争力，许多排放许可证是免费发放的，这也削弱了工业界减少二氧化碳排放的动力。道路运输和建筑采暖的碳排放迄今为止被排除在排放交易体系（EU-ETS）之外，这两个板块在欧盟范围内的碳价并不均衡，而且各国的能源价格与碳税也各不相同。

图1：1990-2019年欧盟27国的温室气体排放情况  资料来源：欧洲环境署

自2005年以来，EU-ETS给欧洲电力行业和炼油、钢铁和水泥等能源密集型行业的10500多个设施的碳排放设定了上限，涵盖了欧洲总排放量的36%左右，并且上限额度逐年收紧。设定上限主要表现在颁发可在碳市场上进行交易的排放许可证，从而影响碳排放价格。问题是，虽然能源行业自2005年以来已经减少了15%的排放量，但迄今为止，交易体系下的碳价并没有推动重工业取得可观的减排量。

在俄乌冲突之前，欧盟曾计划扩大ETS覆盖范围，并逐步提高碳价。新冠疫情波动下的的经济复苏也导致了能源紧缺的局面，近期的俄乌冲突更是导致能源价格上涨。在2020年新冠肺炎期间，欧洲经济陷入停滞，碳价稍有下滑，但很快就反弹回去。俄乌冲突后，碳价格受到影响，跌至每吨58欧元，但在3月底已恢复到每吨80欧元。由于欧洲长期依赖俄罗斯的化石燃料进口，此次受到俄罗斯天然气可能断供的影响，以及在禁止进口俄罗斯化石燃料的情况下对排放配额的预期需求有所降低，导致了本次碳价下跌。

欧盟应对措施

1. "Fit for 55"

 2021年7月，欧盟委员会（European Commission）提出了 "Fit for 55" (减碳55%)的气候和能源一揽子计划，该政策旨在于2030年前减少55%的碳排放（相对于1990年水平）。此次减碳计划建议收紧ETS对重工业和发电行业的排放上限，并要求对公路运输和建筑这两个减排落后行业的碳排放进行总量控制和交易（cap and trade），这两个行业分别占欧盟温室气体排放总量的25%和15%。此外，欧盟委员会（European Commission）已经提议降低排放上限，使ETS与更严格的气候目标保持一致，并对工业工厂申请免费碳排放许可证的条件进行了严格规定。

2. 碳边境调节机制（CBAM）

为了创造公平的竞争环境，在免费许可证即将被逐步淘汰的同时，欧盟已经提出了碳边境调节机制（CBAM），该机制将在2023年至2025年之间进行试点，并从2026年开始全面实施。CBAM将向选定的ETS商品（水泥、钢铁、铝、化肥和电力）的外国生产商收取碳价，该价格基于欧盟的市场价格。这意味着，欧盟内外的生产商在出售商品给欧盟顾客时将面临相同的碳价格。欧盟委员会（European Commission）还提议，成员国的所有ETS收入都应投入支持最不发达国家（LDCs）的去碳化。一旦该机制全面运行，就不必通过向欧洲工业提供免费的排放配额来保护其在国际竞争中的优势。同时，在2025年至2036年期间逐步淘汰重工业的免费排放配额。预计到2030年，取消重工业的免费配额将迫使生产商更快地进行工艺和技术创新，进而维持其市场竞争力。 

自运行以来，交易体系在促进可盈利的创新方面效果最好，而不是鼓励那些需要更多研发预算但不太现实的创新。欧盟对可再生能源的大量补贴，首先掀起了欧洲太阳能和风能的投资热潮。这些补贴的投资使可再生能源技术的成本大幅下降，比化石燃料发电更具竞争力。从这一经验中可以看出，欧盟应该直接支持重工业对脱碳的投资。

3. 排放交易体系（EU-ETS）2.0版—— ETS2

欧盟委员会（European Commission）希望在2026年引入新的排放交易体系（ETS2），将覆盖道路运输和建筑物的碳排放，并对其设定并逐年收紧排放上限。在ETS2中，所有的排放许可证将被拍卖，不存在免费许可。汽车销售和燃料取暖公司等中间商（而不是家庭和企业等终端消费者）将被要求去购买污染许可证。但是这将给较贫困的家庭和较小的企业带来更大的负担，因为他们无法承担起家庭取暖或升级节能设备的代价。因此，欧盟希望利用ETS2的部分收入来援助这些脆弱的终端能源用户，并提出设立社会气候基金（SCF）。

4. 社会气候基金（SCF）

根据欧盟委员会（European Commission）的建议，将ETS2拍卖收入的25%投入社会气候基金（SCF），而剩余的75%将交给成员国用于资助气候和能源项目的创新和发展。然而，目前并不能确保这些资金最终会流向弱势消费者。因此，所有ETS2的收入，而不仅仅是25%，都应该投入到社会气候基金中。预计在2025-2032年该基金将收入约2880亿欧元，即每年360亿欧元（将根据碳价格而变化）。

欧盟委员会（European Commission）目前的提案旨在使该基金在2025年投入使用，但 SCF应该尽快落地运作,以便欧洲国家有更多的时间在ETS2开始之前投资那些可以减少化石燃料消耗的产业，（由于能源价格较高）并鼓励提升能效。同时，欧盟应明确表示ETS2的所有收入都将用于支持公民和企业的绿色能源转型。提高社会气候基金的用途透明度是非常重要的，同时也要确保消费者了解他们与ETS2及碳价格的联系。如果不明确其中厉害关系，民众对碳定价的支持可能会有所动摇。

5. 价格走廊（price corridor)

此外，ETS2设计时应尽量避免碳价过度波动。排放上限和交易系统针对的是特定的排放水平，但这意味着排放许可证的价格可以波动。ETS2提出了 “市场稳定机制”以稳定价格的方案，就像在最初的ETS中引入的那样。这是一个防止短期碳价格飙升的好方法，但它并不适用于过大的价格波动。终端消费者可能无法承受大范围价格波动，与ETS的现有企业不同，普通的家庭消费者无法承担碳价格波动的风险。所以，欧盟应引入“价格走廊”来代替市场稳定机制，让普通消费者对未来碳价格的范围有一定把握——具体来说，这相当于为碳价格设立一个下限和上限：如果市场价格超出范围，市场稳定机制将进行干预。

6. 能源税与相关法规设立

所有关于道路运输和建筑的政策都应该与气候目标相一致，而碳定价只是其中一个环节。欧盟各成员国以及不同燃料之间能源税差异很大，但在大多数成员国，现有的能源税对化石燃料（如天然气）有利，而不是电力行业。如果税收与气候目标不一致，那么消费者对价格信号就会感到迷惑，最终不利于提高投资效率。

碳价和能源税等基于市场的政策工具只是针对公路运输和建筑去碳化的一揽子政策措施中的一部分。想要进一步推进去碳化的进程，还需要设立诸如车辆排放标准和建筑能效标准等法规。正如车辆排放标准规定将在2035年停止使用内燃机，停止建筑物使用化石燃料取暖也应设定一个期限。

7. 减轻欧洲对俄罗斯的能源依赖

在2021年10月公布的政策文件《应对能源价格上涨行动和支持工具》中，欧盟委员会（European Commission）认为，能源价格的飙升将是暂时的，尽快从化石燃料过渡到可再生能源将是解决高能源价格的最佳方案，而俄乌冲突加速了能源转型的议程。欧盟委员会（European Commission）提议，在2022年底前欧盟应将俄罗斯天然气进口量减少三分之二，并在2027年之前停止从俄罗斯进口所有能源（包括天然气、石油和煤炭）。这对于欧盟来说是一大挑战——2019年，欧盟进口能源中41%的天然气、27%的石油和47%的煤炭都来自俄罗斯。寻找俄罗斯进口能源的替代品成本巨大且耗费时间。同时，在可预见的未来，化石能源的价格可能仍然远高于2021年前的水平。

停止进口俄罗斯的化石燃料将意味着欧洲需要在短期内转向更多如煤炭之类的碳密集型替代品。过去几个月里，液化天然气（LNG）进口量和煤炭发电量都有所增加。摆脱对天然气的依赖也许有助于保持欧洲工业相对独立的发展，但欧洲仍然依赖俄罗斯的石油和煤炭。不过，与天然气相比，石油和煤炭的市场更具全球性和流动性，对欧洲天然气进口管道等刚性基础设施的依赖程度较低，所以原则上来说，寻找（从俄罗斯进口的）石油和煤炭替代品相对比较容易。

参考资料：

1.  Ben McWilliams, Giovanni Sgaravatti and Georg Zachmann, ‘European natural gas imports’, Bruegel Datasets, updated on March 29th 2022.

2.  Centre for European Reform, ‘The EU Emissions Trading System after the Energy Price Spike.’, April 2022. https://www.cer.eu/publications/archive/policy-brief/2022/eu-emissions-trading-system-after-energy-price-spike.

3.  European Commission, ‘Energy prices and costs in Europe’, October 14th 2020.

4.  European Commission, ‘Quarterly report on European electricity markets, Q3 2021’.

5.  European Commission, ‘Tackling rising energy prices: A toolbox for action and support’, October 13th 2021.

6.  Eurostat, ‘From where do we import energy?’

7.  Ottmar Edenhofer and others, ‘A whole-economy carbon price for Europe and how to get there’, Bruegel, June 2021.

8.  Samuel Thomas, Louise Sunderland and Marion Santini, ‘Pricing is just the icing: The role of carbon pricing in a comprehensive policy framework to decarbonise the EU buildings sector’, Regulatory Assistance Project, June 2021. 

编译：樊旭曼

审编：张舒寒