碳减排支持工具实施进展及发展建议
来源： 时间：2023-07-27
摘 要 碳减排支持工具自 2021 年 11 月实施一年多来，推动了金融业对绿色低碳高质量发展的大力支持。截至 2022 年年底，碳减排贷款共计发放 6816.48 亿元，累计带动碳减排量为 15934.29 万 t。但是，在实际操作过程中，碳减排支持工具也面临对碳减排重点领域覆盖不足、碳减排重点领域的界定不清晰及碳减排效益测算方法不完善等问题，建议进一步研究扩大碳减排支持工具覆盖范围，明确界定碳减排重点领域项目，完善碳减排效益测算方法，并通过培训和指导等方式，提升金融机构使用碳减排支持工具的能力，鼓励金融机构用好、用足碳减排支持工具，积极助力“双碳”目标的实现。
关键词 碳减排支持工具 ；碳减排贷款 ；碳减排效益
文 /白红春 廖原 陈凯玥
白红春系中节能衡准科技服务有限公司高级工程师 ；廖原系中节能衡准科技服务有限公司高级会计师 ；陈凯玥系中节能衡准科技服务有限公司工程师
本文全文刊载于环境保护,2023,51(Z2):61-63.DOI:10.14026/j.cnki.0253-9705.2023.z2.007
01
碳减排支持工具实施进展
碳减排贷款发放规模
根据《中国人民银行关于设立碳减排支持工具有关事宜的通知》（银发〔2021〕278号）（以下简称《通知》），2022年中国农业银行、中国工商银行等21家全国性的银行具备申请碳减排支持工具的资格。根据21家银行官方网站公布的数据，2021年7月至2022年年底，使用碳减排支持工具的21家银行发放的碳减排贷款共计6816.48亿元。其中，中国农业银行发放的碳减排贷款金额最高，约1048.42亿元，约占全部已发放的碳减排贷款金额的15.38%；其次是中国工商银行，占比约为15.33%。中国农业银行、中国工商银行、中国建设银行及中国银行4家银行发放的碳减排贷款合计占比达59.12%。
碳减排贷款支持项目类型
碳减排贷款支持的重点领域包括清洁能源、节能环保和碳减排技术三个领域23个细分领域。根据21家银行官方网站公布的数据，2021年7月至2022年年底，21家银行发放的碳减排贷款共计支持了5879个项目（因公开信息不足，未剔除不同银行支持的同一个项目情况）。其中，清洁能源类项目共计5753个，发放贷款6630.38亿元，占比97.27%；节能环保类项目共计117个，发放贷款176.61亿元，占比2.59%；碳减排技术类项目9个，发放贷款9.50亿元，占比0.14%。上述分析显示，2021年7月至2022年年底发放的碳减排贷款绝大部分用于支持清洁能源类项目，这与我国近年来清洁能源产业的快速发展相吻合。碳减排贷款对碳减排技术类项目支持较少，其原因主要有两方面：一是此类项目的数量不多；二是此类项目多为示范类项目，产生的环境正外部性未能完全内生化，技术经济性较其他领域差，仍需要政策指引和支持，银行放贷意愿较弱。
碳减排贷款产生的碳减排效益
根据21家银行官方网站公布的数据，2021年7月至2022年年底，21家银行发放的碳减排贷款共计带动碳减排量15934.29万t，其中清洁能源类贷款带动碳减排量15388.73万t，占比96.57%；节能环保类贷款带动碳减排量482.51万t，占比3.03%；碳减排技术类贷款带动碳减排量63.05万t，占比0.40%。从亿元投资产生的碳减排效益看，碳减排贷款支持的项目碳减排强度为2.34万t/亿元，其中清洁能源类项目碳减排强度为2.32万t/亿元，节能环保类项目碳减排强度为2.73万t/亿元，碳减排技术类项目碳减排强度为6.64万t/亿元。相对而言，碳减排技术类项目每亿元投资产生的碳减排效益较大，是清洁能源类项目的2.86倍、节能环保类项目的2.43倍。
02
存在的问题
碳减排重点领域有待扩展
当前，大量支持直接碳减排效益的贷款并未纳入碳减排支持工具的支持范围。据统计，2022年，我国本外币绿色贷款投向具有直接碳减排效益项目的贷款为8.62万亿元[4]，是2022年碳减排支持工具累计支持的碳减排贷款总额的12.64倍。根据中国环境科学学会气候投融资专业委员会提出的《气候投融资项目分类指南》（T/CSTE 0061—2021），具有减缓气候变化效益的项目包括工业节能、低碳技术装备制造、低碳农业、建筑节能与绿色建筑、绿色建筑材料、低碳交通设施建设和运营、清洁能源车辆配套设施、低碳服务、低碳供应链相关设施建设、可再生能源利用、碳捕集利用与封存设施建设和运营、森林碳汇及生态系统碳汇等多个类别。与之相比，碳减排重点领域涵盖范围有限，有待进一步扩展，以进一步发挥碳减排支持工具对实现“双碳”目标的推动作用。
碳减排重点领域的界定有待进一步清晰
《通知》中给出了碳减排重点领域类别，但未对领域包含项目类型进行解释说明。目前，大部分金融机构依据《绿色产业指导目录（2019年版）》（以下简称《目录》）识别碳减排项目。但是，一方面，部分项目类别并未纳入《目录》，如“新型电力系统改造”类项目和“应急备用和调峰电源”类项目；另一方面，金融机构对《目录》中部分复杂项目的解释说明理解不到位，无法指导实践，如“能量系统优化”类项目，《目录》的解释说明为“包括按照能源梯级利用、系统优化原则，通过能量系统优化设计与控制、工艺流程优化、系统技术集成应用等措施对工业窑炉实施节能改造，对能量系统的能源流、物质流、信息流实施协同优化等”。对于金融机构从业人员，在缺少专业指导的情况下很难理解和掌握此类项目的内涵。这一原因导致碳减排贷款大量支持了容易判断的清洁能源类项目，而对其他项目的支持较少。因此，有必要进一步明确碳减排重点领域的范围，以便更好地指导金融机构的实际操作。
碳减排效益的测算方法还需进一步完善
《通知》要求，碳减排贷款涉及项目的年度碳减排量优先参考项目可行性研究报告、环评报告，无法从这些报告中直接获取碳减排数据的，可按照公式测算，具体按《绿色信贷项目节能减排量测算指引》（银保监办便函〔2020〕739号，以下简称《指引》）测算。从实际操作看，部分银行对碳减排量的测算不够准确，影响了申报效果。对于23类项目中抽水蓄能电站建设和运营、智能电网产品和装备制造、智能电网建设和运营、应急备用和调峰电源等10类项目，《指引》没有给出明确的测算公式，导致金融机构测算方法不统一，测算结果有差异。此外，部分项目从可行性研究报告中获得的碳减排数据与公式测算结果及行业平均水平差异较大，亟待建立统一、合理的测算方式。
03
碳减排支持工具发展建议
扩大碳减排支持工具覆盖范围
为进一步提升碳减排支持工具对“双碳”工作的支持力度，建议采用“自上而下”与“自下而上”相结合的方式，一方面，建议中国人民银行相关部门在碳减排支持工具已覆盖项目类型的基础上，继续深入研究其他具有显著碳减排效益的项目类型，尤其是目前金融机构已经大力支持的碳减排项目，如低碳交通、绿色建筑等碳减排效果显著的领域，适时扩大碳减排重点领域的范围；另一方面，建议充分发挥地方政府的主观能动性，结合地方产业发展特色，补充出台“地方版”的碳减排支持工具，对地方重点支持的碳减排领域进行支持，精准直达，有重点、有针对性地推动地方“双碳”相关工作。
明确界定碳减排重点领域项目
为提升碳减排支持工具的精准度，建议进一步明确现有碳减排重点领域的内涵和边界，指导金融机构更好地识别碳减排项目；加强对金融机构的培训和指导，及时总结、宣传碳减排支持工具的有益经验和优秀案例，必要时可借助第三方专业机构的力量，帮助金融机构提升对碳减排重点领域的识别能力。
为提升金融机构识别的准确性，结合实践，建议对“抽水蓄能电站建设和运营”“应急备用和调峰电源”等类别的项目，应充分借助行业主管部门的专业能力，使金融机构能够根据项目主管部门的批复文件进行识别；对“余热余压利用”“智能电网建设和运营”等类别的项目，利用检索关键词的方式，从项目建设内容中搜索匹配的关键词，确认符合的项目类型，以提高识别的准确性；对“能量系统优化”“跨地区清洁电力输送系统”等类别的项目，建议通过分析项目建成后达到的效果进行判断，如是否实现了能量系统优化，是否有测算的节能数据等。
完善碳减排效益测算方法
为推动金融机构用好、用足碳减排支持工具，尤其是2023年新纳入碳减排支持工具金融机构范围的地方法人金融机构，建议进一步完善碳减排效益的测算方法，研究制定“抽水蓄能电站建设和运营”“智能电网产品和装备制造”“智能电网建设和运营”“应急备用和调峰电源”等10类项目的测算公式，以及对应的测算边界及相关参数，并实时公布行业平均水平数据，提升金融机构测算碳减排效益的准确性。例如，二氧化碳捕集、利用与封存工程建设和运营类项目，目前《指引》并未给出明确的测算公式，建议参考ISO 14064项目层面碳排放核算方法。
参 考 文 献
[1]中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见[EB/OL]. (2021-10-24). http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/24/content_5644613.htm.
[2]人民银行有关负责人就碳减排支持工具答记者问[EB/OL].(2021-11-08).http://www.pbc.gov.cn/redianzhuanti/118742/4357176/4357209/4384185/index.html.
[3] 中国人民银行. 人民银行延续实施碳减排支持工具等三项结构性货币政策工具[ E B / O L ] . ( 2 0 2 3 - 0 1 -29).http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/4778738/index.html.
[4]中国人民银行. 2022年四季度金融机构贷款投向统计报告[EB/OL].(2023-02-03). http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/4784452/index.html.
[5]山东省财政厅 中国人民银行济南分行关于加强财政金融融合设立碳减排政策工具的通知(鲁财金〔2022〕4 3号)[EB/OL].(2023-01-02). http://czt.shandong.gov.cn/art/2023/1/2/art_10563_10308529.html.
[6]黄紫豪, 赵建勋, 张胜轩. 商业银行绿色金融债券环境信息披露的实践、问题与思考[J]. 债券, 2023(4): 29-33
