本文刊载于《环境保护》2023年1-2期合刊

中国环境科学学会理事、气候投融资专委会常务委员孙轶頲在《构建促进气候投融资的创新协同政策体系》一文中建议从以目标为导向制订低碳发展规划、以战略为导向打造低碳科技创新生态系统、以特色为导向布局低碳产业和产业集群、以精准为导向推出促进气候融资的金融政策、以效率为导向运用好财政政策和公共资金、以市场为导向形成促进气候投融资的政策组合、以质量为导向建立气候项目产融对接机制、以问题为导向探索气候投融资相关地方立法、以投资者为导向优化气候投融资的营商环境、以结果为导向建立气候投融资评价体系、以规范为导向提升气候信息披露水平等方面发挥政策对气候投融资的引领作用、激励作用、服务作用和监督作用。

政策体系要对气候投融资工作起到引领作用

1 目标导向：制订低碳发展规划

低碳发展规划是开展气候投融资工作的“路线图”。一是规划对地区低碳发展具有全局性、战略性和长期性的影响；二是规划为气候投融资工作指明了方向，提供了投融资的重点领域和项目；三是规划能有效加强“双碳”工作与经济社会发展的协同。

开展气候投融资工作通常先从规划出发，确定本区域发展的战略目标、空间规划、能源结构和产业布局。基于发展规划来制订投资计划，明确优先投资的领域，识别气候友好投资领域和项目，从而带动区域的低碳经济发展和绿色生产消费。根据气候投资项目的产业特点和技术成熟度，与匹配的融资渠道相对接，包括运用财政收入、开展社会融资、引入国际资金等，并形成具有特色的融资模式和机制。

2 战略导向：打造低碳科技创新生态系统

落实“双碳”目标，重在科技创新，特别要在清洁能源、节能环保、碳减排技术等重点领域有所突破。地方政府要有远见和信心，勇于主动承担风险，准确定位政府角色，加大公共资金对基础研究的投入，鼓励商业部门加强技术研发，推动企业发扬企业家精神、创新管理方式，从发展战略的高度提前布局低碳科技创新。

推动低碳科技创新，关键在于要打造创新生态系统。创新发展是一项复杂的系统性工程，需要中央和地方政府、大学和科研机构、大型企业和新技术公司、金融机构和风险投资者等共同参与，推动人员交流、思想碰撞和知识共享，形成有机高效的合作机制，创建有利于低碳创新的“生态圈”。美国研究机构Startup Genome发布的《2022年全球创业生态系统报告 清洁技术版》提出形成创新生态系统的七大要素，包括政策领导力，将创新纳入经济发展战略；创新技术，挖掘具有发展潜力的创新技术；创新驱动力，促成创新技术商业化；资金对接，引导和激励投资者并加强产融对接；人才积累，以新的发展机会吸引人才和留住人才；多方参与，鼓励各利益相关方积极参与；市场联接，将创新创业者与国内外市场紧密联系起来。

3 特色导向：布局低碳产业和产业集群

资金跟着项目走，气候资金跟着低碳产业走。地方要精准引导气候资金投向，紧密围绕《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，锚定国务院《2030年前碳达峰行动方案》提出的“碳达峰十大行动”布局低碳产业和产业集群，同时也可参考国家相关部委发布的绿色经济和绿色金融领域的支持项目目录和技术标准。

发展低碳产业要与地域特点、资源禀赋、发展战略、经济基础相结合和匹配，从实际出发，因地制宜制定合理有效的产业政策。可以从整个产业链的视角出发，专注一个或几个最具竞争优势的细分市场，不断提升质量、做大做强，形成地方核心竞争力，从而避免大而全、多而不精的现象。

政策体系要对气候投融资工作起到激励作用

1 精准导向：推出促进气候投融资的金融政策

精准的货币政策和金融监管举措可有效激励对气候项目的资金支持和金融创新。例如，2021年11月中国人民银行设立的碳减排支持工具是为助推实现“双碳”目标而创设的一项结构性货币政策工具。中国人民银行提供低成本资金，支持金融机构为具有显著碳减排效应的重点项目提供优惠利率融资。中国银保监会制定发布《银行业保险业绿色金融指引》，并通过组织开展绿色融资统计、绿色保险业务统计、绿色信贷自评价等方式，引导银行按照市场化、法治化原则支持绿色低碳产业发展，加强对融资项目碳减排量等环境效益的测量、核算、监测和信息披露。

地方政府要充分运用好人民银行和银保监会的相关政策，引导、鼓励和督促金融机构探索气候投融资模式创新，加大对低碳产业的支持力度。

2 效率导向：运用好财税政策和公共资金

财税政策和公共资金的有效使用能够引导和撬动更多社会资本投入应对气候变化领域，同时可以有力支持气候效益显著但尚未具备市场投资价值的项目。2022年5月，财政部印发《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》，提出运用基金、政府债券、政府和社会资本合作（PPP）、税收和政府采购等方式加大对“双碳”工作的资金支持。在国际上，各国也纷纷运用财政资金支持气候投融资工作。

要充分发挥财税政策和公共资金在气候投融资中的作用，可以从以下四个方面进一步完善财税体制：

一是目标明确，气候投融资相关财税政策和举措要明确以气候目标和战略为导向。例如，中国清洁发展机制基金明确以“支持碳达峰碳中和、应对气候变化、污染防治和生态保护等绿色低碳领域活动，促进经济社会高质量发展”为基金宗旨。

二是提升效率，可探索通过市场机制和专业运作来提升财政资金的使用效率。例如，我国的国家绿色发展基金和许多国家设立的绿色投资银行，就是由财政出资，并通过公司化运作来增强资金的使用效益。又如2022年6月财政部、生态环境部等发布的《中国清洁发展机制基金管理办法》明确，“基金是由国家批准设立的政策性基金，按照市场化模式进行运作”。

三是资金撬动，要运用公共资金撬动社会资本和国际资金，不断拓宽气候项目的融资渠道。以PPP为例，《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》提出“规范推进政府和社会资本合作（PPP）项目”。2022年11月财政部发布的《关于进一步推动PPP规范发展、阳光运行的通知》提出，“探索开展绿色治理（ESG）评价，充分挖掘项目潜在经济效益、社会效益、环境效益”。又如总规模达100亿元的山东绿色发展基金，通过创新机制设计，充分调动国际资金、地方政府资金和社会资金的多方参与，以直接投资和设立子基金等方式重点支持节能减排、环境保护与治理、清洁能源等领域发展。

四是加强治理，要通过提高财政治理水平进一步提升地方政府的资金管理和融资能力，包括强化项目的经济和气候效益评估，加强投资风险管理，提升参与机构和人员的气候投融资能力，提高政府的监管水平和服务质量，重视财政支出的公开透明等。

3 市场导向：形成促进气候投融资的政策组合

在运用公共资金开展直接投资和撬动社会资本的同时，也要充分发挥相关政策和监管举措的协同作用，为气候项目创建市场，为气候投融资创造市场条件。相关政策制定一方面要有的放矢，着力解决阻碍气候投融资发展的“瓶颈”问题；另一方面要加强政策协同，避免出现阻碍气候投融资的政策冲突。

以低碳交通领域的投融资为例，既可以通过道路网络建设、绿色车辆采购、公共交通运营等直接投资方式，更可以运用综合交通规划、汽车排放和燃料效率标准、汽车注册登记许可、收费及道路拥堵定价机制、新能源汽车补贴、技术创新政策和规划（如自动驾驶、无人机等技术）、生态补偿和生态服务付费等政策工具和政策“组合拳”，推动低碳交通领域的投融资。

政策体系要对气候投融资工作起到服务作用

1 质量导向：建立气候项目产融对接机制

气候投融资要为项目找资金，为资金找项目。地方政府要积极挖掘和培育气候项目，打造气候项目和资金有效对接平台，引导金融机构为入库项目提供优质的金融服务。

气候项目甄选重在质量，要确保项目具有显著的气候效益、技术先进、有一定的投资价值和社会影响。生态环境部大力推动建立气候投融资项目库，并多次强调确保入库项目的质量。2022年11月，生态环境部发布《气候投融资试点地方气候投融资项目入库参考标准》，提出气候投融资支持项目类别、标准和相关原则，为建立高质量的地方气候投融资项目库提供了政策引导和技术支持。建立气候项目的产融对接平台也日益受到国际社会的重视。

2 问题导向：探索气候投融资相关地方立法

将气候投融资纳入地方立法是提升气候投融资工作权威性和战略性的有益探索。相关立法要能触及推动气候投融资工作的核心问题，回应市场和投资者所关切的关键问题，强化气候投融资政策的稳定性，提振市场预期和信心。

3 投资者导向：优化气候投融资的营商环境

优化提升营商环境是推动气候投融资的重要基础性工作。摩根斯坦利（Morgan Stanley）等机构认为，营商环境是推动气候投融资活动的重要因素之一。2022年修订的世界银行营商环境（Business Enabling Environment）评估体系包括企业准入、获得经营场所、公用服务连接、劳动力、金融服务、国际贸易、纳 税、争端解决、市场竞争、办理破产、跨领域—数字技术、跨领域—环境可持续性等指标。与之前版本相比，这次修订更强调公共服务、数字技术、绿色金融和可持续发展在优化营商环境中起到的作用。

我国高度重视营商环境建设。党的二十大报告指出，要“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。2022年12月，海南成立全国首个省级营商环境建设厅，大力营造“人人都是营商环境，人人都有责任优化营商环境”的良好氛围。2023年1月，《上海市加强集成创新持续优化营商环境行动方案》发布，提出将上海建设成为国内营商环境标杆城市，进一步提升上海营商环境国际影响力。

政策体系要对气候投融资工作起到监督作用

1 结果导向：建立气候投融资评价体系

评价气候投融资工作要以结果为导向，既要看项目的投资回报和经济收益，也要看投融资工作对落实“双 碳”目标起到的作用。气候效益评价要贯穿项目全生命周期，形成一个完整的气候投融资活动逻辑闭环。

气候投融资的评价要基于项目的温室气体减排量。目前，核算原则可参考《基于项目的温室气体减排量评估技术规范 通用要求》（GB/T 33760—2017）等现有标准，核算方法和参数可参考国家核证自愿减排量（CCER）各行业指南，如低碳能源类项目、低碳工业类项目、低碳交通、低碳建筑、生态系统增汇等。要确保减排量数据的质量，不断完善减排量评估核算的标准和规范，通过减排量评估来真实反映投资项目的气候效益和气候投融资对“双碳”目标所做出的贡献，同时也要充分考虑数据获取成本、数据处理能力、信息安全要求等因素。此外，可通过大数据、区块链、数字化等技术手段和第三方专业机构来助力提升碳减排量数据的可得性和可靠性。

2 规范导向：提升气候信息披露水平

规范气候信息披露的内容和形式，确保信息的可靠性、相关性、可理解性、可比性、重要性、谨慎性和及时性，是评价气候投融资项目的前提和基础。地方政府可参考中国人民银行发布的《金融机构环境信息披露指南》、生态环境部制定的《企业环境信息依法披露管理办法》和《企业环境信息依法披露格式准则》等要求，借鉴相关国际标准，鼓励和指导企业和金融机构提升气候信息披露能力和质量。

参考文献：

[1]City of San Jose.Climate Smart San Jose—A People-centered Plan for a Low-carbon City[Z]. 2018.

[2]Startup Genome. The Global Startup E c o s y s t e m R e p o r t C l e a n t e c h Edition[Z]. 2022.

[3]吴大华, 等. 贵州与瑞士发展比较研 究[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2014.

[4]Morgan Stanley Institute For Sustainable Investing. Climate Change Mitigation Opportunities Index 2017[R].2017.

[5]World Bank. Concept Note Business Enabling Environment[Z]. 2022.