CIFA视点 | 围绕碳达峰、碳中和开展气候投融资工作的路径
来源：CIFA秘书处 时间：2021-08-05
作者：孙轶頲 中国环境科学学会气候投融资专业委员会常务委员 原文发表于《环境保护》杂志2021年第14期
生态环境部正围绕贯彻落实习近平总书记“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的重大宣示，积极推动气候投融资工作，特别是组织开展气候投融资地方试点。本文建议生态环境部门从目标设定、规划制定和政策协同三方面着力推动气候投融资工作。一是精准设定气候投融资工作的目标，目标设定要精准具体、重在落实，要衡量气候投融资目标的气候效益和减排贡献，目标要有明确的时间节点。二是气候投融资规划要与碳达峰、碳中和方案紧密衔接，气候投融资是实现碳达峰、碳中和目标的关键驱动力，而碳达峰、碳中和方案所确定的重要发展方向和领域也是气候投融资的发展机遇和实施路线图。三是通过政策协同引导和激励社会资本投入气候投融资领域，特别是要改善地方气候投融资营商环境、为气候投融资发展创造有利的政策环境和市场条件、精准施策推动气候投融资工作、建立气候投融资产融对接机制。
关键词：碳达峰；碳中和；金融机构；可再生能源；气候变化投融资
要实现碳达峰、碳中和，关键在于加快调整和优化产业结构与能源结构，推动低碳技术的研发和创新，大力发展以低能耗和低排放为主要特征的战略新兴产业。低碳战略转型需要大量资金支持。然而，目前气候资金不平衡、不充分的矛盾仍十分突出，制约着我国低碳转型和碳达峰、碳中和目标任务的落实，因此亟待大力发展气候投融资工作。2020年10月20日，生态环境部会同国家发展和改革委员会、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会发布了《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》（以下简称《指导意见》），这是我国围绕贯彻落实习近平总书记重大对外宣示出台的第一份重要文件，也是我国气候投融资领域的第一份顶层设计文件。
为了落实《指导意见》，鼓励气候投融资的改革创新和先行先试，生态环境部正组织开展气候投融资地方试点准备工作，重庆、山东、陕西已形成试点工作方案。在此过程中，地方生态环境部门要着力做好气候投融资的目标设定、规划制定和政策协同等工作，支持和帮助金融机构设定明确而精准的气候投融资时间表、路线图、施工图，助力实现地方碳达峰、碳中和目标。
1. 精准设定气候投融资工作的目标
气候投融资工作要紧密围绕碳达峰目标和碳中和愿景。目前，各地方陆续设定和公布碳达峰目标，如上海提出力争于2025年达峰；深圳提出到2025年，要在珠三角城市中率先实现二氧化碳排放达峰；北京宣布在2012年就达到了碳排放峰值，并提出碳中和时间为2050年[1]。碳达峰、碳中和目标既为气候投融资工作指明了方向，也为气候投融资工作定下了时间表，明确了考核指标。1954年，著名管理学家彼得·德鲁克（Peter F．Drucker）在《管理实践》中最先提出了“目标管理”的概念和“SMART”原则，即目标设定要具体Specific）、可衡量（Measurable）、可实现（Attainable）、符合实际（Realistic）和有明确的时间节点（Time-bound）。按照该原则，对气候投融资目标的制定提出思路。
以被誉为“硅谷之心”的美国加利福尼亚州圣何塞市（San Jose）为例。该市政府于2018年2月发布了《气候智慧圣何塞》的低碳城市发展规划，并紧密围绕《巴黎协定》的碳减排要求设定了“SMART”的气候投融资目标[2]。
气候投融资目标设定精准具体
圣何塞市的气候投融资目标是在2018—2050年获得至少2640亿美元的资金支持。这个目标是根据分领域、分时段的低碳发展资金需求预测设定的（见表1）。
气候投融资目标重在落实
气候投融资目标既要科学设定，又要充分考虑资金来源和融资方案，并制定实施路径和战略，使目标符合实际并有望实现。如圣何塞市在设定了2644亿美元的气候投融资目标后，将融资任务分解到州政府、市政府、私营部门、开发商和居民等气候资金提供者，并进一步设计了六种融资模式。
借款融资模式：主要是市政府通过发行市政债券、向开发性金融机构借款等形式获得气候资金；
税费融资模式：主要是将相关市政收费、碳税和碳交易收入作为气候资金；
基建增值融资模式：主要是将由于基础设施改善而产生的土地和物业增值收益作为气候资金；
公共资金撬动模式：主要是通过政府税费减免、专项基金、优惠贷款等形式激励开发商、私营部门和居民加大对低碳项目的投入；
多方合作撬动模式：主要是通过加强公共部门、私营部门、公益组织、专业机构、社区居民之间的合作，通过如PPP、购电协议、混合融资等模式创新撬动更多的气候资金；
规模效益撬动模式：主要是通过有组织地增加低碳产品和服务需求（如团体或社区购买绿电）来降低成本和费用，激励更多资金投入低碳领域。
要衡量气候投融资目标的气候效益和减排贡献
气候投融资目标设定的一项重要任务是要对气候投融资工作进行科学评价，特别是要把气候投融资的气候效益，即对“碳达峰、碳中和”目标的贡献体现出来。圣何塞市测算了气候智慧战略的实施对城市碳减排的贡献（见表2）。如果我们把表1和表2进行对照分析，就可以建立起圣何塞市气候投融资助力实现气候目标的对应关系。
目标要有明确的时间节点
气候投融资目标设定要有明确的时间节点和阶段性成果，以形成有效的“倒逼机制”。通常有四类时间节点。一是基准年，以便对今后的工作进展和成果与基准年的工作现状进行对照，如2017年是圣何塞市气候投融资的基准年；二是目标年，是目标完成的时间，如圣何塞市设定为2050年；三是重要节点年，是取得重要阶段性成果的时间，如圣何塞市将2021年、2030年、2040年设为重要时间节点；四是将每年作为一个时间节点，评价气候投融资的年度进展和成果，如圣何塞市估算了2018—2050年共33年的每年气候资金需求和气候投融资目标。
2. 气候投融资规划要与碳达峰、碳中和方案紧密衔接
目前各地正制订碳达峰、碳中和方案，气候投融资要成为其重要内容。一方面，资金机制是实现碳达峰、碳中和的基础和重要保障；另一方面，碳达峰、碳中和方案为气候投融资明确了重点方向和领域。
气候投融资是碳达峰、碳中和方案中的重要内容
碳达峰、碳中和方案涉及能源和产业结构的转变、经济和社会发展方式的转变、生产和生活模式的转变，资金需求巨大。气候投融资是实现碳达峰、碳中和目标的关键驱动力。因此，气候投融资规划必然成为碳达峰、碳中和方案的重要组成部分。
例如，日本政府在2020年12月发布了以2050年实现碳中和为目标的绿色增长战略。该战略开宗明义，将气候投融资作为实现2050年碳中和目标的重要条件，提出“绿色增长战略将鼓励私人资本支持实体经济，撬动240万亿日元；吸引全球3000万亿日元规模的环境相关资金进入日本，促进经济增长，创造就业机会；政府将动用所有可用的政策工具来促成上述目标的实现。”[3]
欧盟于2019年12月承诺于2050年前实现碳中和，并为此制定了《欧洲绿色新政》（The European Green Deal），从气候转型产业政策、财政金融创新政策、国际经济合作政策、协同推进绿色新政等方面进行了战略布局[4]。为了更好地实施绿色新政，欧盟配套出台了《欧洲绿色新政投资计划》（European Green Deal Investment Plan），又名《可持续欧洲投资计划》（Sustainable Europe Investment Plan）。投资计划通过增加财政预算资金、成立InvestEU气候专项基金、建立公正转型机制等方式，充分调动各级财政资金及开发性金融机构（如欧洲投资银行）、气候投融资专营金融机构、国际金融机构和私营部门在实现碳中和战略中的积极性，实现在2021—2027年筹集1万亿欧元气候资金的目标[5]。
碳达峰、碳中和方案所确定的重要发展领域和产业，
既是气候投融资的发展机遇，更是开展气候投融资工作的路线图
世界银行集团国际金融公司（International Finance Corporation, IFC）在2018年测算得出，2030年前新兴市场国家城市气候投资额将达29.4万亿美元，并集中在可再生能源、公共交通、绿色建筑、电动汽车、气候友好型水处理和废弃物处理六个产业[6]。投资银行摩根士丹利（Morgan Stanley）认为，气候减缓投资机遇在可再生能源和能效技术、气候友好型农业、绿色建筑、绿色交通和电动汽车、工业节能和碳捕集技术等领域潜力巨大[7]。
碳达峰、碳中和方案的技术路线和重点投资领域确定要精准，要确保气候资金投入与减排贡献相一致。日本在绿色增长战略中制定了日本向碳中和社会转型的路线图，并以此确定了海上风电、氨水发电、氢能、核能、电动车和电池、半导体和信息通信技术、航运、物流和土木工程基础设施建设、食物和农林渔、飞机制造、碳循环利用、绿色建筑和新一代光伏发电、资源循环利用、绿色生活和消费等14个重点投资和发展的低碳产业[3]。
通过政策协同引导和激励社会资本投入气候投融资领域
在实施气候投融资工作的过程中，市场机制和金融机构应发挥主导作用。在碳达峰、碳中和目标提出后，我国的金融机构正不断强化气候治理和信息披露力度，同时加强气候风险管理和气候投融资业务创新，优化投资组合和资产结构，减少碳足迹，争创气候友好型的金融机构。但是，由于气候项目普遍存在经济外部性等“市场失灵”现象，还有许多气候投融资的“瓶颈”问题需要通过政策监管、公共资金和市场机制协同解决，如金融产品和服务模式创新不够、项目投资风险难以化解、项目财务回报偏低、缺乏有效激励机制等。因此，推动金融机构助力实现碳达峰、碳中和，关键是要拿出“抓铁有痕、踏石留印”的劲头，着力解决气候投融资的重点和难点问题，通过政策协同为气候投融资创造良好的发展环境，激发市场活力。
摩根士丹利和《经济学人》（The Economist ）杂志于2017年共同发布了《气候变化减缓机会指数2017》[8]，认为气候投融资的商业机遇取决于六方面的因素：气候减排需求，即气候项目及对所在地区的减排贡献；有利的气候政策环境；经济发展状况和营商环境；金融活动基础和投资活力；可控的金融风险；技术和基础设施。本文着重就营商环境、政策环境、项目培育几方面进行分析。
改善地方气候投融资营商环境
良好的经济发展水平和营商环境通常会带给市场、投资者和金融机构长期稳定的信心，是发展气候投融资的重要前提。具体表现在：政府治理能力，包括法规政策的制定和实施、决策程序和效率、政府工作人员的责任心和执行力、财政预算及公共资金的运用效率等；市场发展环境，包括商业合同的有效执行、知识产权的保护、市场竞争的维护、商业合法权益的保障、信息披露程度等；经济发展水平，包括地区生产总值、地方财政税收水平、地方基础设施建设、地方金融发展水平等；社会安全稳定，包括社会稳定程度、犯罪率、失业水平、城市对外来人员的包容程度等。
通过立法、政府条例等形式将碳达峰、碳中和目标嵌入经济社会发展的各领域向市场释放了明确、长期和稳定的政治信号。健全和完善气候投融资顶层设计，推动气候投融资政策协同、标准统一、有效监管，是改善地方气候投融资营商环境的重要保障。例如，2021年３月，深圳实施了我国首部绿色金融法规，同时也是全球首部规范绿色金融的综合性法案—《深圳经济特区绿色金融条例》。条例从制度与标准、产品与服务、投资评估、环境信息披露、促进与保障、监督与管理、法律责任等多方面推动绿色金融和气候投融资的先行先试。而我国首个生态环境保护全链条立法—《深圳经济特区生态环境保护条例》（以下简称《条例》）也将于2021年9月1日实施。《条例》专设一章，对应对气候变化的一般性工作、碳达峰和碳中和、碳排放权交易等进行了规定。《条例》要求市政府编制碳排放达峰行动方案和碳中和路线图，推动重点行业绿色低碳转型。
为气候投融资发展创造有利的政策环境和市场条件
为气候投融资创造有利的政策环境和市场条件，即提供“促成条件”（enabling condition）或“创建市场”（creating market），是鼓励和引导民间投资与外资进入气候投融资领域的重要驱动力，包括能给市场明确政策信号的政策扶持、财政支持、市场准入和金融创新等。IFC在2017年发布的报告《为气候业务创造市场》（Creating Market for Climate Business ）中，就如何为可再生能源、离网太阳能和储能、农业、绿色建筑、城市交通、水务和城市垃圾管理等项目创造投融资条件，撬动私营部门投入提出了可操作的政策解决方案[9]。以可再生能源为例，IFC建议从设定产业发展目标、制定推动可再生能源产业和市场的政策、协同推进发展可再生能源的配套政策和可再生能源政策与电力市场政策相衔接等方面推动可再生能源的投融资（见表3）。
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精准施策推动气候投融资工作
为气候投融资创造有利的政策条件需要精准施策，根据不同地区、不同产业、不同项目、项目的不同发展阶段、项目产业链的不同环节给予有针对性的扶持政策，推动商业资金的进入。
还是以可再生能源为例。可再生能源的政策环境一般包括低碳发展的政治意愿、经济发展水平和稳定性、可再生能源扶持政策和政策稳定性、所在地区和国家参与全球气候行动的积极性等。针对可再生能源初期发展、可再生能源项目开发、可再生能源项目运营、促进可再生能源项目投资、推动可再生能源项目融资等不同目标和项目条件，需要采用差异化的政策工具组合（见表4）[10]。
同样，对大规模的可再生能源上网、消纳可再生能源的电网基础设施、储能技术、分布式可再生能源等产业链不同环节的项目也应有各有侧重的政策组合。以日本为例，日本2020年的绿色增长战略从“问题导向”出发，针对各类气候投融资“瓶颈”问题，提出有差别的解决方案（见表5）[3]。
建立气候投融资产融对接机制
碳达峰、碳中和最终要通过对气候友好型项目进行培育开发和有效投资来实现。项目选择要从经济可行、风险可控、技术创新、气候效益等方面进行综合考虑，即寻找具有投资价值的气候友好型项目。因此，有必要在企业项目与投资者之间建立产融对接机制，共同培育具有明显气候和社会效益的优质项目。
建立项目库是进行产融对接的一个有效方式，有利于推动建立气候项目资金需求方和供给方的对接平台，提升气候投融资的效率。比如国际可再生能源署（IRENA）发起的气候投资平台（Climate Investment Platform）[11]，是一个利用互联网技术开发的投资加速器，将项目开发商与潜在的金融和商业合作伙伴连接起来。通过这个平台，可以将可再生能源项目、融资渠道、技术和商业解决方案联系在一起，便于查寻和识别可再生能源投融资机会。
在欧盟的绿色新政投资计划中也提出要建立“投资欧洲项目库”（InvestEU Portal）[5]，加强气候项目培育和产融对接。为促进项目库建设，欧盟还向各级政府和项目开发商提供能力建设项目。欧盟的结构性改革支持项目（Structural Reform Support Programme）帮助地方政府提升应对气候变化的意识和能力，运用财政和金融手段加强对绿色能源、建筑能效、循环经济等领域的投资。投资欧洲咨询中心（InvestEU Advisory Hub）及其相关技术援助项目将帮助开发商和金融机构挑选、培育和开发气候友好型项目，并促成项目的投融资活动。
我国也正在积极开展应对气候变化投融资的相关探索。《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》提出“建立国家气候投融资项目库”，2021年召开的全国生态环境保护工作会议又明确要求“加快建立支撑实现国家自主贡献的项目库”。建立多层次的国家自主贡献项目库，通过入库项目的引导和示范作用，以气候变化效益为导向引导投资项目低碳化、引领低碳技术创新方向，使项目库成为落实碳达峰、碳中和目标的重要产融对接窗口和气候投融资加速平台。
3. 结语
气候投融资是实现碳达峰、碳中和目标的重要保障，金融机构是助力实现碳达峰、碳中和目标的重要力量。我们要紧密围绕碳达峰、碳中和这一中心任务，充分依托绿色金融和绿色信贷的工作基础，积极推进气候投融资工作，拿出“抓铁有痕、踏石留印”的劲头，通过细化分解碳达峰、碳中和目标、制订碳达峰工作方案、创新气候投融资体制机制模式等方式，为金融机构助力实现碳达峰、碳中和目标提供明确精准的时间表、路线图和施工图，充分发挥金融机构的市场主体作用和调动金融机构的主观能动性。
参 考文献
[1]人民日报客户端北京频道. 北京：碳达峰顺利完成，碳中和目标明确[EB/OL]. (2021-06-18). http://news.xinhua08.com/a/20210618/1990957.shtml?f=arelated.
[2]City of San Jose. Climate Smart San Jose: A People-Centered Plan for a Low-Carbon City[R]. 2018.
[3]Ministry of Economy, Trade and Industry, JapaneseGovernment. Green Growth Strategy Through AchievingCarbon Neutrality in 2050[R]. Tokyo, 2020.
[4]European Commission. The European Green Deal[R]. Brussels, 2019.
[5]European Commission. Sustainable Europe Investment Plan/European Green Deal Investment Plan[R]. Brussels, 2020.
[6]International Finance Corporation. Climate Investment Opportunities in Cities[R]. Washington D. C., 2018.
[7]Morgan Stanley Institute For Sustainable Investing. Climate Change Mitigation Opportunities Index 2017[R]. New York, 2017.
[8]Morgan Stanley Institute For Sustainable Investing. Climate Change Mitigation Opportunities Index 2017[R]. New York, 2017.
[9]International Finance Corporation. Creating Market for Climate Business[R]. Washington D. C., 2017.
[10]Climate Finance Leadership Initiative. Financing the Low-Carbon Future: A Private-Sector View on Mobilizing Climate Finance[R]. New York, 2019.
[11]International Renewable Energy Agency(IRENA). Climate Investment Platform[EB/OL]. [2021-02-23]. https://www. irena.org/irenaforcip/.
