作者：谭显春 顾佰和 曾桉

作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院；中国科学院大学公共政策与管理学院

原文发表于《中国金融》杂志2021年第12期

国际气候投融资体系建设经验

      发展模式

      资金机制一直是全球气候治理和国际气候谈判中最核心的议题。《联合国气候变化框架公约》（下称《公约》）及其他气候变化国际谈判进程和成果是建立国际气候投融资体系的重要基础和依据。1994年《公约》生效后，全球环境基金（GEF）成为《公约》框架下国际气候资金机制的运营实体，开启了全球气候投融资的发展历程。1997 年签订的《京都议定书》引入了清洁发展机制（CDM）帮助发达国家降低了减排成本，并在某种程度上实现了发达国家向发展中国家的资金和技术转移。2001 年之后由于气候谈判局势的变化，资金机制迎来重大发展机遇。2001 年《公约》下设由GEF 托管的气候变化特别基金（SCCF）和最不发达国家基金（LDCF）。2007 年在巴厘岛举行的“联合国气候变化大会”上出台了具有气候金融里程碑意义的“巴厘行动计划”，同时成立了气候适应基金（AF）支持发展中国家适应气候变化。2009 年《哥本哈根协议》提出，发达国家承诺2010 ～ 2012 年提供300 亿美元的“快速启动资金”，并在2020年实现每年1000 亿美元的资金支持目标。2010 年的坎昆会议不仅确定了这些内容，还决定建立绿色气候基金（GCF）作为《公约》核心资金机制之一。2011 年的德班气候大会则同意批准《基金治理导则》并要求尽快启动GCF。2015 年底GCF 批准了首个项目，截至2018 年底，GCF 的实施合作伙伴网络已发展到75 个成员，GCF共批准了93 个项目，资金额为46 亿美元。2015 年达成的《巴黎协定》确定了2020年后的全球气候治理模式，对资金条款的具体安排也有一定的突破，具有进步意义。

      定义和标准

      目前国际上尚未形成统一的气候投融资定义。作为气候变化国际合作的基本框架，《公约》给出了国际气候融资的定义：帮助发展中国家减缓和适应气候变化影响的资金，且资金是相对于官方发展援助而言“额外”的资金，并覆盖相对于常规情景下发展成本的、应对气候变化的“增量成本”。此后，基于气候资金来源和途径不断扩大的事实，气候政策项目（CPI）给出了一个比《公约》更为广泛的定义：发达国家和发展中国家为减缓和适应项目所投入的成本被广义地称作气候融资。因此，气候融资包括从发达国家流向发展中国家、从发展中国家流向发展中国家的、发达国家流向发达国家的、发达国家和发展中国家各自应用于自身国内减缓和适应的气候资金（公共、私营和公私合作的资金）。CPI 和“经合组织”同时强调，这些资金必须专门用于碳减排或适应气候变化，即减缓或适应必须明确地出现在项目目标或成果当中。此外，联合国环境规划署、世界资源研究所等机构也分别从资金来源和绿色金融等角度给出了定义。

      国际上已有的绿色金融和气候投融资标准包括三大类，一是由金融机构或者组织协会发布的一系列自愿性原则，如《绿色债券原则》（Green Bond Principles），《赤道原则》（Equator Principles）、《气候债券标准》（Climate Bonds Standard）、世界银行《绿色债券流程实施指南》（The World Bank Green Bond Process Implementation Guidelines）、亚洲开发银行出台的《绿色债券框架》（Green Bond Framework）等；二是金融服务机构出台的评估体系，主要是评估和评级机构制定的，如穆迪绿色债券评价体系（Green Bond Assessment）、标准普尔绿色评估体系（Green Evaluation）等；三是由区域或国家主管部门发布的标准体系，包括欧盟发布的绿色债券原则和气候债券标准；等等。

      统计体系和信息披露

      根据CPI 对2017 ～ 2018 年国际气候资金的研究，国际气候资金的情况如下。

      资金来源和媒介。2017 ～ 2018 年气候融资额首次突破了万亿美元大关。在2017 ～ 2018 年，年平均资金流量增加到5790 亿美元，比2015～2016 年增加1160 亿美元。国际气候资金主要来源于公共资金和私人部门。2017～2018年，公共部门投入的年均气候融资总额为2530 亿美元， 占资金总额的44%。其中，国内、双边和多边发展金融机构（DFI）是公共财政的主要来源，并在2017 ～ 2018 年增加了其资金额度，但2018 年经济形势导致一些主要参与者减少了投资。2017 ～ 2018 年，政府及政府机构的气候融资额度翻了一番，达到370亿美元。2017 ～ 2018 年私人部门年均融资总额为3260 亿美元，仍然占气候融资的大部分（约56%）。其中公司仍然是私人投资的最主要来源，但商业金融机构的融资作用显著提升，相比2015 ～ 2016 年增加了51%。机构投资者和较小型基金的融资也比2015 ～ 2016 年增长了4 倍多。

      资金使用。气候资金主要流向减缓和适应领域，其中绝大多数投向减缓领域，2017～2018 年平均每年5370 亿美元，占比从2015 ～ 2016 年的1.2% 上升至2017 ～ 2018 年的2.1%。低碳交通领域的融资迅速增加，2017 ～ 2018 年达到1410亿美元，比2015 ～ 2016 年增长54%，这主要是由于铁路和公交项目投资增加，以及家庭购买电动汽车数量增加。可再生能源仍然是2017 ～ 2018 年全球气候融资的主要行业领域，年均融资3370 亿美元，占资金总额的58%。适应资金主要用于水利项目、土地利用和减轻灾害风险等领域。

资金工具

      国际气候投融资的公共资金工具和市场化工具均有广泛应用，其中气候证券工具、气候信贷工具和气候保险工具等是主要的市场化工具。根据CPI 的分析报告，国际气候资金的第一大类工具为贷款，其中市场利率贷款是2017～2018年融资最高的金融工具，融资额度为平均每年3160 亿美元，其中70% 是项目级别贷款，其余30% 是资产负债表的借款。此外还有640 亿美元的低成本项目贷款，故2017 ～ 2018 年气候融资的贷款总额为平均每年3800 亿美元，占所有融资的66%。几乎所有的低成本项目贷款（93%）都来自公共资源，因为DFIs 为与气候相关的项目提供了大量的优惠贷款。第二大类工具为股权，2017 ～ 2018 年平均每年1690 亿美元，占融资总额的29%。第三大类工具为赠款，2017 ～ 2018 年每年赠款额度为290 亿美元，占气候融资总额的5%，赠款基本都来自公共部门。

对我国气候投融资发展的启示

      中国的气候投融资是在应对气候变化背景下，随着绿色金融蓬勃发展而衍生出来并日益受到关注的新概念。得益于国家相关部门的有力推动和政策支持，近年来我国气候投融资取得了积极进展。在管理体制方面，2018 年中国人民银行加入了国家应对气候变化及节能减排领导小组，作为成员单位，对于推动气候投融资发展、推动市场化的应对气候变化资金渠道的拓宽具有积极作用。在顶层设计方面，2020 年10 月20 日，生态环境部等五部委联合发布《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》（下称《指导意见》），对气候投融资进行全面部署。在政策体系方面，在相关政策中融入气候投融资的因素，在绿色金融框架下逐步建立气候投融资政策体系。在实践创新方面，积极推动试点碳市场和全国碳市场建设，地方创新开展气候投融资实践，积累先进经验。

      但是，我国气候投融资体系仍然面临一些问题和挑战：在发展模式方面，我国气候投融资是自上而下的政府主导模式，虽然发布了《指导意见》，但仍需进一步出台实施细则和配套政策明确如何落实各项重点任务；在定义和标准方面，我国已经制定和发布了绿色金融相关的标准，但与气候投融资相关的标准尚未建立，不利于开展气候投融资活动；在统计体系和信息披露方面，我国气候资金统计数据稀缺、分散，尚未建立相应的监测、报告与核查体系，且数据来源和统计口径不一致；在资金工具方面，比较依赖公共资金工具，市场化程度相对较低、市场化产品较为单一，且银行等金融机构开展绿色信贷和债券等的动力不足。

完善我国气候投融资体系的政策建议

      一是完善气候投融资顶层设计，加快制定相关配套政策。将气候因素纳入现有的绿色投融资体系，在绿色金融政策框架下研究制定气候投融资重点支持项目的目录、技术目标、投融资指引等政策文件，从源头上确保气候友好的投融资导向。加强各有关部门间的协同配合，加强各类政策的协同，引导资金从高碳排放行业逐步退出，更多地投向气候友好型企业和绿色低碳产业。尽快出台气候投融资配套支持政策和试点实施方案，选择有条件的城市启动第一批气候投融资试点工作。

      二是制定符合我国实际的气候投融资标准，建立气候资金统计体系。参考国际标准和绿色金融相关标准，制定符合我国实际的气候项目标准，完善气候信息披露标准，建立气候绩效评价标准，以逐步完善气候投融资标准体系。着力构建气候资金的监测、报告与核查体系，准确统计量化国内国外、公共私人部门的气候资金，以更好地匹配气候资金的需求。运用数字技术，创新气候相关信息披露工具和渠道，降低市场主体信息披露成本，提高信息获取便利度，促进信息集成和共享。

      三是开发具有前瞻性的产品和工具，加强气候风险管理。结合碳市场建设，在保证碳市场稳步发展、风险可控的基础上，进行碳金融产品的开发研究，做好相关政策储备。鼓励金融机构发展气候信贷、气候债券、气候基金、气候保险、“互联网+ 金融”等多样化气候投融资产品和工具，有序稳妥推动碳市场及碳金融衍生品的发展，动员、激励更多的公共和私营部门的资金投入。金融机构加强对气候变化相关的金融风险管理，及产业低碳转型过程中系统性金融风险的防范工作，特别是防范高碳行业退出面临的资产搁置风险，促进产业平稳转型。

      四是加强气候投融资专业研究，开展国际交流合作。充分利用新组建的气候投融资专业委员会等专业平台，推动气候投融资在体制机制、政策标准、资金需求分析以及国际合作战略等方面的基础研究和政策创新，力争形成一批有价值、有影响力的研究成果。加强气候投融资专业人才队伍建设，培育具备气候投融资专业素养的队伍，并持续加强能力建设。依托中国主导和参与的多边平台和机构的影响力，进一步深化与各国政府、各级组织之间的务实合作，推动构建多元化的气候投融资治理体系，积极开展多双边的气候投融资合作，支持和引导多边金融机构、跨国公司以及其他国际资金参与中国境内的气候投融资的活动。